Publicado en la Opinión de Málaga el 6 y 7 de septiembre de 2005

Pedro Moreno Brenes
PROFESOR TITULAR. EU. DE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DE MÁLAGA

1. En estos últimos meses asistimos a un impulso, parece que esta vez efectivo, de reformas en el régimen jurídico del llamado Estado de las Autonomías diseñado en la Constitución de 1978; reitero lo de efectivo porque han sido múltiples las iniciativas y momentos de discusión que han tenido por objeto la cuestión autonómica en los últimos años, pero nunca se encontraba la “coyuntura política” oportuna para abordar lo que ahora parece más real, y que no es otra cosa que la nueva definición del marco constitucional y estatutario de la distribución territorial del poder político y su correspondiente articulación administrativa. Sin embargo, entiendo que el procedimiento no es el más oportuno, no porque discrepe de la necesidad de un cambio en el estado autonómico (o como finalmente se pueda llamar), --entiendo que es imprescindible-, sino más bien porque corremos el riesgo de iniciar, impulsar y culminar reformas estatutarias que finalmente choquen de frente con el límite, ineludible por otra parte, de las reglas que la Constitución establece respecto a la organización territorial. El riesgo al que antes he hecho mención es más que real, y lo estamos comprobando con el procedimiento de reforma estatutaria que se tramita en la actualidad en el Parlamento de Cataluña, y que tan encendidas polémicas está provocando en la política española; el dilema sobre el que centra la atención informes y contrainformes jurídicos encargados por el gobierno central y el catalán, así como el de las mayoría de las declaraciones políticas, es la adecuación a la Constitución del proyecto de reforma del estatuto catalán, cuando, en mi opinión, el parlamento catalán tendría que centrar su atención en aprobar un estatuto que responda a las aspiraciones del pueblo de Cataluña, para lo cual es imprescindible que conozcan las reglas del juego que la Constitución impone; el avispado lector me recordará de inmediato que esas reglas existen, y como es lógico son las de la actual Constitución, afirmación que es irrefutable, pero yo me refiero ahora a la necesidad de integrar el debate estatutario con el constitucional, y por tanto de la conveniencia de resolver primero la necesaria reforma constitucional( y establecer reglas claras y menos confusas que el actual título VIII de la Constitución, así como otras necesarias modificaciones), para que la senda de la reforma de los Estatutos no constituya una continua polémica sobre las relaciones Comunidades( o como terminen llamándose) con el Estado

2 .Resulta obvio que la articulación temporal que he planteado antes no es la que la practica política y jurídica confirma en estos tiempos, y basta con realizar una descripción de los procesos ya iniciados para comprobarlo
Respecto a la Constitución (CE a partir de ahora), hemos pasado de una descalificación absoluta de cualquier intento de reforma constitucional( ya de por si complicada por las mayorías exigidas en el propio título X de la CE) a una tímida admisión de cambios , debido a lo cual, en 26 años de vigencia, solo se ha aprobado una reforma( para posibilitar el sufragio pasivo de los extranjeros en las elecciones municipales, Art. 13.2 de la CE); este panorama no se corresponde con el que ofrece la mayoría de los sistemas constitucionales de nuestro entorno, donde las reformas se abordan cuando las necesidades reales así lo exige, sin ese respeto “ reverencial” al texto originario de la CE, que sin duda, en términos generales es más que aceptable, pero no exenta de aspectos, cuya interpretación y crítica han provocado ríos de tinta, y que podrían ser reformados sin afectar a la esencia del texto que todos compartimos( que no son otras que las básicas de cualquier Estado de Derecho, entre las que no se encuentran la monarquía como jefatura del Estado, todo hay que decirlo); pero vamos a lo nuestro, lo que quiero destacar es que, al menos sobre la organización territorial del poder, que es lo que ahora está sobre la mesa, hubiera sido razonable que el debate comenzara con las reglas constitucionales( y analizar lo que hay que cambiar y lo que hay que mantener), para a continuación abordar la reforma de los Estatutos; pero no es así, y en la actualidad el único dato formal que sobre la materia conocemos es la petición que el Gobierno realiza al Consejo de Estado para la eventual reforma de la CE en los siguientes puntos:
a) La supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono; se solicita del Consejo de Estado que se pronuncie acerca del modo de eliminar la preferencia del varón en el acceso al trono, establecida en el artículo 57.1 de la Constitución salvaguardando expresamente los derechos del actual Príncipe de Asturias
No parece que entre las prioridades gubernamentales se encuentre abordar el debate sobre el anacronismo de mantener la Monarquía en nuestro País, aunque si muestra una especial sensibilidad hacía una eventual discriminación por sexo en la sucesión genética en la Jefatura del Estado

b) La recepción en la Constitución del proceso de construcción europea.; el Gobierno recaba del Consejo de Estado que, en el marco del informe sobre la reforma constitucional, se pronuncie concretamente sobre las siguientes cuestiones:
1Sobre el modo de plasmar la voluntad del pueblo español de participar, junto con las democracias europeas, en el proceso de construcción de la Unión.
2.- Sobre la formulación de una cláusula expresa de integración del Derecho europea en el sistema de fuentes
3,- Sobre la eventual conveniencia de diseñar un procedimiento específico para la ratificación de los Tratados de la Unión Europea, pronunciándose en tal caso, sobre los requisitos, cauce procedimental y posibles límites de la misma.
No quiero dejar de mostrar mi sorpresa sobre el hecho de que los que se muestran tan prudentes y reacios a las reformas constitucionales expresas( me refiero a los partidos mayoritarios, PSOE y PP) , sean tan abiertos a las reformas implícitas por la vía del proyecto de Constitución para Europa( que finalmente parece que se estanca en su proceso de ratificación), que , como informó en su día el Consejo de Estado, y el que suscribe sostiene en otro artículo, implicaba una reforma del texto de nuestra Constitución ajena a los procedimientos de reforma previstos en la misma.

c) La inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas.; El Gobierno solicita del Consejo de Estado que informe sobre esta cuestión, precisando, en todo caso, los siguientes extremos:
1 Qué artículo o artículos de la Constitución son los más idóneos para llevar a cabo esa mención expresa e individualizada de las Comunidades Autónomas y las dos Ciudades Autónomas.
2. Qué criterio o criterios considera el Consejo de Estado más adecuados para ordenar su enumeración.
3. Las eventuales consecuencias jurídicas que de la mención expresa de las Comunidades Autónomas en la Constitución se pudieran derivar en relación con otros preceptos constitucionales

d) La reforma del Senado; se solicita del Consejo de Estado, en el marco del informe sobre la reforma constitucional, su pronunciamiento sobre las siguientes cuestiones:
1,- Las funciones que debe ejercer el Senado como Cámara de representación territorial y, en particular, el ámbito material y el grado de participación en el ejercicio de la potestad legislativa, las tareas que le correspondería desempeñar como espacio de concertación y cooperación de las Comunidades Autónomas entre si y con el Estado, y las atribuciones relacionadas con otros órganos constitucionales.
2.- La composición más adecuada para ejercer esas funciones y expresar la representación de los intereses territoriales, así como su articulación efectiva.
3_- La posición institucional del Senado en el seno de las Cortes Generales en el ejercicio de sus funciones corno Cámara de representación territorial
4,- Las consecuencias sistemáticas que comportaría en el conjunto de la estructura constitucional la adopción del correspondiente modelo de configuración del Senado.

En síntesis, solo dos de las cuestiones planteadas para una eventual reforma (que seguro que será posterior a la reforma de los Estatutos) se relacionan con el estado autonómico (expresar los nombres de las CCAA y reformar el Senado), y como se ha podido comprobar, en términos de escaso calado político y constitucional

3. En el ámbito de las Comunidades Autónomas, el proceso de reforma se perfila complejo y muy dispar, lo que en principio no se debe valorar de forma negativa, pero hay que destacar el lastre de generar debates estériles (el llamado "Plan Ibarretxe es un ejemplo) que no conduzcan a nada
En el País Vasco, la Propuesta de reforma de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi ("Plan Ibarretxe), aprobado por el Parlamento Vasco( en reñida votación pero suficiente para permitir su aprobación y tramitación ante el Congreso de los Diputados), abrió un debate donde la acritud del enfrentamiento político predominó sobre los análisis jurídicos, lo que dio lugar a un infundado recurso de inconstitucionalidad del Gobierno del PP contra el acuerdo del Gobierno Vasco de 25-10-2003 de propuesta de Estatuto y su traslado al Parlamento Vasco( en definitiva se impugnaba un proyecto de Ley, que a todas luces no podía ser objeto de recurso ); no se queda corto en excesos el propio contenido del Estatuto propuesta, que entre otras perlas pretendía establecer el estatuto de libre asociación para Euskadi respecto al Estado Español( Art. 1), con imposible encaje en el actual diseño constitucional( ni siquiera en una reforma por muy abierta que esta se platee), ya que implica claramente una confederación declarada de forma unilateral. Habrá que esperar para saber si el PNV, ante el rechazo del texto por el Congreso, reconsidera el proyecto y abre vías de reforma más realistas o sigue insistiendo en el referéndum;

En el caso de Cataluña se une la manifiesta hostilidad que desde el Partido Popular se ha mostrado hacía el tripartito que gobierna la Generalitat desde su propia constitución, con las evidentes contradicciones que se reflejan entre los propios partidos que gobiernan, y los enfrentamientos periódicos entre determinados miembros del Gobierno Central y líderes territoriales del PSOE con el Tripartito; de lo anterior se deduce que salvo que se produzcan cambios importantes en el proyecto o en las posiciones de los partidos mayoritarios en las Cortes Generales, al proyecto de nuevo Estatuto Catalán no le auguro mejor suerte que al "Plan Ibarretxe. Desde un punto de vista formal, la Ponencia redactora de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, creada en el seno de la Comisión de Organización y Administración de la Generalitat el día 9 de febrero de 2004, tras varias sesiones, ha elaborado la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña el 8 de julio de 2005, por lo que aún queda un largo trámite en atención al gran número de votos particulares que acompaña la citada propuesta.

En nuestra Comunidad, por acuerdo del Pleno del Parlamento de Andalucía, a finales de junio de 2004, se creó la Ponencia de Reforma del Estatuto de Autonomía el seno de la Comisión de Desarrollo Estatutario, con el objeto de elaborar un informe que contenga las propuestas y líneas de modificación del Estatuto de Autonomía para Andalucía .El 24 de septiembre de 2004 la Ponencia inicia sus trabajos elaborando una declaración conjunta de principios, para a continuación celebrar un considerable número de comparecencias de personalidades políticas, técnicos y representantes de la vida social, económica y cultural de Andalucía.
El 27 y 28 de abril de 2005 los Grupos parlamentarios presentaron en el Registro del Parlamento sus propuestas de reforma del Estatuto de Autonomía, trabajando la Ponencia con la documentación tanto de las propuestas de los agentes sociales como las de los Grupos parlamentarios, estudio que ha culminado con la elaboración de un texto( 21 de junio de este año) en el que, distribuido por materias, se contienen, de una parte, los acuerdos alcanzados por todos los Grupos parlamentarios en cada una de ellas y, de otra, las observaciones y propuestas que tales Grupos mantienen al objeto de conseguir la elaboración de un texto articulado.
Por tanto, a pesar de la previsión del presidente Chaves, según la cual para 2006 estaría aprobada la reforma, los plazos están apretados, y los puntos de discordia entre los grupos políticos son importantes, por lo que cabe esperar, y es de desear, un debate vivo en la política y en la sociedad andaluza sobre el Estatuto.

En Canarias aún se encuentran en fase de estudios (el Presidente de la Comunidad nombró un Comité asesor para la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias en junio de 2004, comité que ha elevado una comunicación sobre la reforma del Estatuto al Parlamento de Canarias.

En Valencia es donde el proceso está más avanzado, y la mesa del Congreso el pasado 4 de junio admitió a trámite la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Valencia presentada por las Cortes Valencianas; esta celeridad se basa sin duda alguna en los acuerdos de los grupos popular y socialista en la citada Comunidad, aunque la prensa en estos días destaca posibles reticencias de la dirección federal del PSOE ante algunos artículos que podrían chocar con la CE

En el resto de las Comunidades, no me consta la existencia de procesos formalizados de reformas dignos de mención

4. Creo que es posible deducir que los actuales procedimientos de reforma estatutarias ofrecen un horizonte de provisionalidad que en nada ayuda a la necesaria certeza en materia tan delicada para un Estado como es su organización territorial; como más arriba indico, se echa en falta una previa reforma constitucional sobre la materia, que en mi opinión, debería pasar por la defensa de un modelo de estado federal, democrático y solidario, profundizando en el carácter redistributivo y social de todas las instancias de gobierno, local, autonómicas y federal. Espero tener la oportunidad de profundizar en las notas características de esta tesis federal en otro artículo, pero si conviene destacar como uno de sus elementos básicos la reforma de la financiación de las CCAA con criterios de suficiencia financiera, responsabilidad fiscal, autonomía de gestión de los recursos y solidaridad territorial y ciudadana con todo el futuro Estado Federal .